Reális parlamenti vízió az európai mezőgazdaság jövőjéről I. rész

Napjainkban formálódik az a hétéves pénzügyi időszak, amely alakítja majd a mezőgazdaság eredményességét.

Két év múlva a mostani európai költségvetési ciklus lejár, és napjainkban formálódik az ezt követő újabb hétéves pénzügyi időszak, amely a támogatásokkal és egyéb ösztönzőkkel, illetve a korlátozásokkal és esetleges elvonásokkal döntő mértékben alakítja majd a mezőgazdasági termelés jövőbeni eredményességét. Cikkünk mostani, első részében azokat az elveket tekintjük át, amelyek a részletes szabályozás végleges formájának az alapját jelenhetik.

Az Európai Parlament világos elképzelése a jövő uniós agrárpolitikájáról

Mind az európai, mind a hazai mezőgazdasági és élelmiszer-ágazati ügyek között újra az uniós mezőgazdasági politika jövője került előtérbe. A mostani európai költségvetési ciklus két éven belül lejár, és egy újabb hét- éves pénzügyi tervezési időszak lép majd a helyébe. Ennek előkészítése érdemi szakaszba lépett, hiszen május elején megjelent az Európai Bizottság 2021-től 2027-ig terjedő időszakra szóló költségvetési javaslata (ún. Többéves Pénzügyi Keretterv, MFF), míg a Közös Agrárpolitika – teljes terjedelmű – reformjára vonatkozó részletes elképzelések június 1-jén láttak napvilágot. A várakozásoknak megfelelően a fentiekről a két uniós jogalkotó, a Miniszterek Tanácsa és az Európai Parlament is megalkotta a politika elvárásait tartalmazó állásfoglalását. Ezek közül különösen az EP javaslatcsomagja, a 188 bekezdésből álló, és május 30-án meghozott Dorfmann-jelentés (az állásfoglalás megalkotását egy dél-tiroli néppárti képviselő, Herbert Dorfmannfogta össze) érdemel fokozott figyelmet, mivel ez a szöveg számos részletkérdésben is megfogalmazta az EP elvárását. Ez a jelentés világos felhívás egy erős uniós politikai keretre, egy valóban közös politikára, amelynek célja „a mezőgazdasági termelők gazdasági előnyhöz juttatása és a polgárok elvárásainak teljesítése”. Az EP hangsúlyozza, hogy „a reform mindenek felett álló prioritásai: a Római Szerződésben meghatározott elvek, az egységes piac integritása és egy megfelelő uniós finanszírozásban részesülő, modern és eredményorientált, a fenntartható mezőgazdaságot támogató és biztonságos, magas minőségű és változatos élelmiszereket biztosító, a vidéki területek foglalkoztatását és fejlesztését elősegítő, valóban közös szakpolitika kialakítása kell, hogy legyen”. A jelentés két nappal a Bizottság Közös Agrárpolitikára vonatkozó javaslatcsomagjának bemutatása előtt vált ismertté. A Parlament kifejezett kérése ellenére a jogszabály-tervezetek a reform számos jelentős kérdésében az EP álláspontjától eltérő módon rendelkeznek. Jelen cikkben a Parlament főbb elvárásait tekintjük át, míg a bizottsági javaslatcsomaggal jövőbeni írásainkban foglalkozunk majd.

A közös stratégiai keret és az új teljesítési modell

A Parlament már a bizottsági elképzelések első, közlemény formájában történő, 2017. novemberi bemutatását követően leszögezte, hogy az EU és a mezőgazdasági termelők közötti közvetlen kapcsolatnak meg kell maradnia, azt nem lehet megszüntetni. A közleményre az EU-ban elismert agrárpolitikai szakértők, köztük a brüsszeli think-tank, a Farm Europe is hasonlóan reagáltak, s aggodalommal tekintettek a Hogan mezőgazdasági biztos kalapjából előhúzott új teljesítési modellre. A Közös Agrárpolitika éppen annak köszönheti az eddigi – nem kicsi – sikerét, hogy minden gazdálkodót egyenlő bánásmódban részesített az EU közös, majd egységes belső piacán. Ez nem jelenti azt, hogy megfelelő szintű rugalmasságot ne engedjünk a tagállamoknak és a régióknak, például a részletekben esetleg eltérő agronómiai intézkedések terén, de a politika eddig mindig garantálta, hogy ezek az intézkedések az EU egészét tekintve egyenlő szintű ambícióval rendelkezzenek. Nem véletlen, hogy az EP egy erős és valóban közös politikát kíván fenntartani a jövőben is, s a KAP két pillérét a jelenlegi funkciókkal, mármint I. pillér: jövedelemtámogatás és piaci intézkedések, II. pillér: vidékfejlesztés, kívánja megőrizni. A társjogalkotó „elutasítja a KAP újbóli nemzeti hatáskörbe helyezésének bármilyen lehetőségét”, hiszen ez „növelné az egyenlőtlenségeket az egységes piacon folyó versenyben”. A jelentés elvárja azt is, hogy az uniós agrárpolitika a jövőben is tartsa tiszteletben a szövetségi és egyéb, hasonló típusú tagállamokban, mint Németország, Olaszország vagy Franciaország, a központ és a régiók közötti hatáskörmegosztást. Az EP-képviselők tisztán látják, hogy Európa és benne az európai mezőgazdaság közös kihívásokkal néz szembe, amelyeket csak akkor lehet hatékonyan kezelni, ha az EU valóban összeáll, különösen a meghatározó környezetvédelmi és klimatikus kihívások tekintetében. Maguk a gazdák fogalmazták meg – a COPA-COGECA tette közzé –, hogy a szubszidiaritás és a tagállami rugalmasság túlzott szintje, az uniós szakpolitikai keret széttagoltsága és a KAP költségvetésével kapcsolatos, jelentősen csökkentett szintű ambíciók – az európai vidéket sokkolta az uniós agrár költségvetésre javasolt, májusban napvilágot látott, állásponttól függően 5-16% között becsült csökkentés – mind olyan elemek, amelyek gyakorlatilag csatatérré alakíthatják át az EU mezőgazdasági piacát. A Farm Europe szerint ez a tendencia felgyorsítja az Unió mezőgazdaságának negatív szerkezetátalakítási folyamatát – azaz évről évre kevesebb gazda lesz –, és komoly kérdéseket vet fel környezetvédelmi szempontból is, hiszen a gyakorlatban ez a mezőgazdasági üzemek környezeti lábnyomának növekedéséhez vezetne. A Dorfmann-jelentés elutasítja ezt az irányvonalat, a parlamenti képviselők pedig egy kiegyensúlyozott megközelítést szeretnének. Az EP „úgy véli, hogy a tagállamoknak ésszerű mértékű rugalmasságot kell biztosítani a társjogalkotó által uniós szinten jóváhagyott uniós szabályok, alapvető előírások, beavatkozási eszközök, ellenőrzések és A Közös Agrárpolitika éppen annak köszönheti eddigi – nem kicsi – sikerét, hogy minden gazdálkodót egyenlő bánásmódban részesített az EU közös, majd egységes belső piacán pénzügyi előirányzatok alkotta erőteljes közös keretrendszeren belül. Garantálva ezzel a mezőgazdasági termelők számára az egyenlő versenyfeltételeket és különösen az I. pillér szerinti támogatás uniós megközelítését, azzal a céllal, hogy a tisztességes verseny feltételeinek tiszteletben tartása biztosított legyen”. Ezzel együtt a jelentés üdvözli a Bizottság arra irányuló erőfeszítéseit, hogy a program megtervezését, végrehajtását és ellenőrzését a megfelelés helyett inkább – a teljesítményt ösztönözve – eredményalapúvá tegye. Ezzel viszont vigyázni kell, mert a részletszabályoktól függ a modell esetleges sikere vagy bukása. A leendő nemzeti stratégiai tervekre nem véletlenül kér a Parlament egy egyértelmű és egyszerű modellt, továbbá azt, hogy az EP és a Tanács együttdöntésben rendelkezzen az általános közös célkitűzésekről, az alapvető előírásokról, az egyes intézkedésekről és pénzügyi előirányzatokról, valamint a rugalmasság és a szubszidiaritás megfelelő mértékéről. Az ilyen modell működésének az alapja a teljesítmény- és hatásmutatók, ún. indikátorok ésszerű és gyakorlatias volta. A Dorfmann-jelentés éppen Erdős Norbert, magyar EP-képviselő javaslatára mondja ki, hogy „egyértelműen meghatározott, egyszerűbb, kevésbé bürokratikus (a túlszabályozástól is mentes), stabil, átlátható és mérhető uniós mutatószámok révén” biztosítsák „a megfelelő kockázatalapú nyomon követést”. Szintén a néppárti politikus hívta fel a figyelmet arra, hogy a stratégiai tervek elfogadása valószínűleg késedelmet fog okozni, amely nem vezethet a kifizetések bármilyen késedelméhez, továbbá a teljesítési modell több éven át tartó finomhangolást és módosítást igényel majd „annak biztosítása érdekében, hogy a mezőgazdasági termelőket ne szankcionálják a végterméken alapuló modellre való áttérés miatt”. A bizottsági jogszabály-javaslatban szereplő modell nemhogy nem felel meg a fenti elvárásoknak, hanem ellentétes azokkal. Phil Hogan biztos júniusi parlamenti meghallgatásán szinte mindenki elégedetlenségének adott hangot. Például Eric Andrieu, a szocialista frakciónak a mezőgazdasági parlamenti bizottságba kinevezett minifrakció-vezetője, ún. koordinátora a tervet a legkisebb közös többszörös felé haladás stratégiájának nevezte, aminek a végén a KAP csak egy válságmenedzsment lesz. Az északír Jim Nicholson, a konzervatív frakció koordinátora újabb bürokratikus szörnyeteget lát ebben a javaslatban, amelyben majd mindenkinek bizonygatnia kell, hogy mit miért tesz. Albert Dess bajor néppárti koordinátor szerint a javaslat több bürokráciát és adminisztratív terhet okozna a gazdáknak, és a fiatalok még többen hagynák ott az ágazatot. A bizottsági javaslatot a legfőbb brüsszeli agrárérdek-képviseletek, mint a COPA-COGECA, a fiatal gazdák európai szövetsége, a CEJA, valamint a szakértők is, pl. a Farm Europe kritizálták. A CAPReform.eu blog szerzői szerint a javaslat, még ha alapjaiban ésszerűnek tűnő ötleteket is tartalmaz, kevéssé veszi figyelembe a valóságot, túlságosan elméleti modell. Itt most abbahagyjuk a kritikák ismertetését, s rátérünk a következő fontos elemre, a jövőbeni mezőgazdasági uniós források összegére.

Agrárköltségvetés

Az eddigi gyakorlatnak megfelelően, az Európai Parlament továbbra is „szorgalmazza, hogy a KAP költségvetését a következő többéves pénzügyi keretben – rögzített euró-árfolyamon számítva – növeljék vagy tartsák változatlan szinten”. Ez kulcsfontosságú az uniós mezőgazdasági üzemek további környezetvédelmi előírásokkal történő terhelésének a megfelelő ellentételezése szempontjából. A képviselők szerint „a további piaci liberalizáció és a mezőgazdasági termelők védelmének ehhez kapcsolódó csökkentése azzal jár, hogy kompenzálni kell a mezőgazdasági ágazatot és különösen a versenyhátránnyal küzdő gazdaságokat”, hiszen „csak ezek az intézkedések képesek biztosítani a mezőgazdasági területekkel való extenzív gazdálkodást és a kultúrtáj megőrzését”. A Parlament a megfelelő finanszírozásért cserébe vállalja, hogy támogatja a vidékfejlesztési költségvetés egy minimális részének az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó AKG-intézkedésekre történő félretételét. A jelentés a már megismert pénzügyi tervekre is reagál, s elutasítja a vidékfejlesztési költségvetés Bizottság által tervezett 25%-os csökkentését. Az EP-nek nem elég a költségvetés megőrzése, hanem leszögezi, amennyiben a Brexit vagy nemzetközi szabadkereskedelmi megállapodások miatt új kihívások jelennek meg a gazdák előtt, az agrár költségvetést megfelelően ki kell igazítani a jövőben. Két apróságra hívnánk fel még a figyelmet. Egyrészt a képviselők is világosan látják, hogy a mezőgazdasági kutatás-fejlesztésben a jelenlegi aktivitáshoz és eredményekhez képest jelentős előrelépésre van szükség. Ezért mind a KAP-nak, mind az EU kutatás-fejlesztési programjának, a Horizontnak részt kell vennie az új mezőgazdasági technológiák kifejlesztésében. Jó hír, hogy a Bizottság 10 millió eurót javasol félretenni erre a célra. Megfelelő tagállami társfinanszírozással és magántőke bevonásával így világviszonylatban már mérhető projektek indulhatnának el az EU-ban. Másrészt, a magyar érdekeknek megfelelően bekerült a szövegbe, hogy a közvetlen kifizetések tagállamok közötti kiegyenlítése, a külső konvergencia csak az agrárköltségvetés megfelelő mértékű növelésével érhető el, s nem a többi gazdától történő elvétel révén. A jogszabály-javaslatból kitűnik, a Bizottság nem hallgatott a képviselőkre, így jelentős vágást indítványozott az agrár költségvetésen, továbbá a valós viszonyok figyelembevétele nélkül, a tagállamok többségét – köztük azokat is, amelyek kifizetései értéke még nem érte el az EU-s átlagot, mint Magyarország – sújtotta a külső kiegyenlítés miatti további elvonással. A tagállami állam- és kormányfők vezetésével sok munkánk lesz még az agrár költségvetéssel, s a hozzá kapcsolódó legfőbb kérdésekkel, mint a külső kiegyenlítés, a támogatási felső határ vagy a zöldítési pénzek mértéke.

Zöldítés

Az EP Mezőgazdasági Bizottságában általános nézet, hogy a 2015-től bevezetett zöldítési rendszer gyakorlatilag megbukott, mert a farmok környezeti állapota nem sokat javult korlatilag megbukott, mert a farmok környezeti állapota nem sokat javult, s e helyett újabb bürokrácia és adminisztratív többletteher szakadt a gazdák nyakába. Ezt a nézetet az Európai Számvevőszék legutóbbi vizsgálatai is megerősítették. A Dorfmann-jelentés ezért „felszólítja a Bizottságot, hogy vezessen be egy olyan új, koherens, megerősített és egyszerűsített feltételrendszert az I. pillérben, amely lehetővé teszi a létező környezetvédelmi fellépések, például a jelenlegi kölcsönös megfeleltetési és zöldítési intézkedések különböző típusainak integrálását és végrehajtását”. Az eddigi tapasztalatokból kiindulva azonban kifejezetten vigyáznunk kell, hogy ez a gyakorlatban ne többletkötelezettséget jelentsen a gazdák és a tagállamok számára, s ne jöjjön létre egy követhetetlen mammut-rendszer. A bizottsági jogszabály-javaslatból sajnos ez tűnik ki, már első olvasatra is. Az sem világos, hogy a jelenlegi zöldítési követelmények részei lesznek-e majd az alaptámogatásnak, esetünkben a területalapú támogatásnak. Amennyiben igen, akkor az eddig a kifizetések 30%-ára irányuló kötelezettségek majd a kifizetések 100%-ára fognak vonatkozni, amit nem kíván a Parlament elérni. E helyett tényleges egyszerűsítést javasol, például azt, hogy a kérelmeknél és az ellenőrzéseknél az információkat műholdképen és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszeren gyűjtsék be, s ne a gazdáktól követeljék meg. Ehhez uniós űrkutatási vezérprojekteket, mint a Kopernikusz, a Galileo és az Egnos, kellene bevonni a mezőgazdaságba, főleg az előrejelzések és az ellenőrzés terén. Az EP ezen túl fenntartaná a jelenlegi kivételeket is: a 15 ha alatti területű gazdaságok a jövőben is mentesülnének a környezeti előírások alól, továbbá nem csak a biogazdaságok teljesítenék automatikusan a zöldítést, hanem az AKG-intézkedéseket végrehajtó farmok is. Ezek mellett a környezeti előírások alól kivont egyszerűsített mezőgazdasági kistermelői támogatási rendszert a jövőben is meg kellene őrizni. Erdős Norbert javaslata szerint ebbe az 5 ha termőfölddel kevesebb területtel rendelkező gazdák önkéntesen léphetnének be. Az üzemek környezeti teljesítményének a javítását jelentősen segítheti a digitalizált és precíziós mezőgazdasági megoldások alkalmazása, ezért az uniós támogatásnak ezek minél szélesebb körben történő elterjedését is ösztönöznie kellene. A Bizottság, eddigi ígéretei szerint kiemelten foglalkozik majd a precíziós gazdálkodás promóciójával. Az EP szeretné továbbá, hogy – az EU számára a fehérje-deficit csökkentése miatt fontos – fehérjenövényekkel beültetett területeket évente egyszer lehessen növényvédő szerrel kezelni (a vetés előtti időszaktól nem sokkal a vetést követő időszakig bezárólag). A gazdák minél nagyobb arányú megfelelését elősegítendő, a képviselők kérik a jelenleg sikeres képzési és szaktanácsadási támogatás vidékfejlesztésen belüli megtartását és további megerősítését. Ne feledjük, itthon maga az Agrárkamara ismerte el, hogy a falugazdászok értékes segítsége nélkül a magyar gazdák a zöldítéssel nem birkóztak volna meg. Végül, s nem utolsósorban a Parlament kiáll a kiemelten népszerű és eredményeket is felmutató agrár-környezetvédelmi kifizetések mellett. Kéri, hogy „a II. pillér vidékfejlesztési célú, éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedései a továbbiakban is ellentételezzék a mezőgazdasági termelők által önkéntes alapon bevezetett környezet- és éghajlatkímélő gyakorlatokhoz kapcsolódó többletköltségeket és veszteségeket, és lehetőség nyíljon a környezetvédelem, a biológiai sokféleség és az erőforrás-hatékonyság terén eszközölt beruházások ösztönzésére.” Továbbá az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó AKG-támogatásokat az erdészet számára is lehetővé kell tenni, s külön segíteni kell az erdészeti és agro-erdészeti innovációt és modernizációt. A bizottsági jogszabályjavaslat szerencsére megtartja az AKG-t a II. pillérben, de emellett, nehezen érthető módon, egy új önkéntes, hektáralapú, plusz támogatási opciót is bevezet az I. pillérben azon gazdák számára, akik a környezet és az éghajlat számára olyan hasznos földművelési gyakorlatot folytatnak, amely meghaladja a kötelező környezeti feltételrendszerben előírt előírásokat. Ez maga az AKG megkettőzése, amely helyett talán ésszerűbb lenne a vidékfejlesztési pillérben helyet kapó AKG-kifizetések megerősítése. Komoly munkája lesz még tehát a zöldítéssel is az EP-nek.